토론회는 오전 10시에서 오후 1시까지 3시간여 동안 보통의 토론회보다 심도있게 진행되었다. 사회는 상명대 교수이며 한국대학교육연구소장인 박거용 교수가 맡았고, 발제는 교육부 구조개혁연구팀장인 배상훈 성균관대 교육학과 교수와 사학문제 해결을 위한 연구회 회장인 윤지관 덕성여대 영문학과 교수가 맡았다. 토론자로는 이화여대 철학과 김혜숙 교수, 대구대 교수회 의장인 김재훈 교수, 동의대 교수협회장인 박순준 교수, 방송대 법학과 임재홍 교수, 민교협 공동대표인 조희연 성공회대 교수, 중앙일보 강홍준 논술위원 등이 참여하였다.

먼저 배상훈 교육부 구조개혁연구팀장은 <박근혜 정부의 구조개혁 방안>이란 발제에서 대학 구조개혁 정책연구팀의 보고서 내용을 소개했다.

문제의식은 다음과 같다. 저출산 영향으로 입학자원이 감소하고 대학들의 충원 위기가 가시화될 전망이다. 2018년부터 대입정원과 입학자원이 역전되며 2020년부터는 초과정원이 급격히 증가하게 된다. 현재 추세로라면 20년이 지나기 전 최소한 16만명의 대학정원을 감축해야 한다.

이 경우 수도권은 비교적 안정적이나 지방대학들은 위축 내지 고사위기에 처하게 된다. 그래서 지방대들은 앞다투어 수도권 캠퍼스를 만들고 있고 이는 학내에서 갈등요인이 되고 있다. 또 전문대의 위기가 심각해지며 고등직업교육 급격히 위축되는 현상이 나타나고 있다. 이는 국가적으로도 기술인력 공급에 차질을 주는 상황을 가져온다.

상황이 이렇게 된 이유는 지난 10년 동안(04~13) 지방대학과 전문대학 위주로 입학정원이 감축되어 왔기 때문이다. 수도권 일반대학은 자체 경쟁력이 아닌 위치 및 학벌자본에 대한 학생들의 선호도 때문에 정량적 평가에서 쉽사리 수위에 오를 수 있다.

그래서 현 추세가 지속된다면 2030년에는 수도권 소재대학과 4년제 대학 비중이 현저히 확대될 거라는 것(수도권 대학비중: 33.9%→42.9% / 4년제 대학비중 56.2%→73.9%)이 대학구조개혁 정책연구팀의 설명이다. 이 경우 구조조정(Downsizing)은 될지 몰라도 구조개혁(Restructuring)은 불가능해진다. 오히려 부실대학이 양산되고 고등교육 생태계가 황폐화될 우려가 있다.

반면 지금부터 정부가 전략적·체계적으로 대응할 경우 대학별 특성화 발전과 상생적 고등교육 생태계 조성이란 선순환 구조가 가능할 것이라는 것이 대학구조개혁 정책연구팀의 전망이다.

이러한 문제의식 속에서 정책연구팀은 다음과 같은 추진 전략을 세운다. 첫째, 부실 대학을 퇴출하되 균형적으로 정원을 감축하는 투트랙 전략을 써야 한다. 둘째, 대학의 특성화 발전 및 고등교육 발전 생태계 조성에 힘을 기울인다. 셋째, 정책 융합(Polish mix)을 추구하며 부처 협업을 활성화한다. 넷째, 기존 제도를 개선 및 정비한다. 각종 대학 평가를 유기적으로 연계하고 평가 기준에 일관성을 유지한다. 다섯째, 지속가능한 구조개혁 체제를 위한 법적·제도적 기반을 마련한다.

이와 같은 전략을 시행하는 정책적 수단은 무엇일까? 배상훈 교수는 발제에서 ‘시장자율’과 ‘적극 조치’의 두 가지 방안을 제시한다. ‘적극 조치’ 중에선 그 방안을 대학협의체를 통한 구조개혁, 기관평가 인증제도를 통한 구조개혁, 재정지원제한대학 제도 강화, 정부재정지원사업 활용, 새로운 대학평가 도입, 정부에 의한 일률적 정원감축 등을 제시한다.

이중 시장자율로만 가는 방안은 앞서 지적했듯 지방대학과 전문대학이 붕괴하고 수도권 소재 일반대학만 남게 되는 상황이 올 거란 점에서 하나의 극단이다. 반면 정부에 의한 일률적 정원감축을 한다면 단지 정원만 일정 비율로 줄일 뿐 현재의 대학의 문제를 그대로 방치하게 될 거란 점에서 또 하나의 극단이다. 구조개혁이란 걸 하려면 이 양극단 사이에서 가능한 정책적 방안들을 동원하여 정부가 목표로 하는 대학을 만들어내는 것을 유도해야만 한다. 정책연구팀은 앞서 제시한 양극단 사이의 정책수단을 유효적절하게 활용하여 그것을 달성해야 한다고 제언한다.

하지만 이렇게만 말한다면 박근혜 정부의 대학구조개혁 방안의 목표 및 방책이 무엇인지가 뚜렷하지가 않다. 박근혜 정부 정책의 특성은 전임 이명박 정부의 정책과 비교해 봤을 때에 드러난다.

이명박 정부의 경우 재정지원제한대학 선정평가를 정량적인 상대평가로 했고 하위 15%를 잘라내 불이익을 주도록 하였다. 반면 박근혜 정부의 경우 대학평가에 의해 최우수, 우수, 보통, 미흡, 매우 미흡이라는 5개 그룹으로 전체 대학을 재편하고 각 등급에 맞춰 재정지원을 차등적으로 실시한다. 또한 정성평가의 요소를 도입하여 대학 특성, 지역여건, 지역사회공헌, 특성화 발전전략, 구조개혁 실적 등을 평가에 반영한다. 이는 지방 대학에게 가중치를 주고 공공적 가치나 대학 구조개혁에 대한 노력 역시 평가에 반영하겠다는 취지로 풀이된다.

배상훈 교수가 소개하는 대학구조개혁 정책연구팀의 보고서는 대학사회는 공감대 형성 및 정책 발굴을 해야 하고, 정부는 광범위한 의견수렴을 통해 관련 입법 및 법령 개정을 해야 할 거라는 원론적인 지적에서 마무리된다.

그러나 토론회의 다른 참석자들은 박근혜 정부의 대학구조개혁 정책이 여전히 미흡하다는 지적이었다. 사학문제 해결을 위한 연구회 회장인 윤지관 덕성여대 영문과 교수는 <대학 구조개혁의 장기전망>이란 발제를 통해 박근혜 정부 정책이 이명박 정부 정책보다 진일보한 면은 있지만 근본적인 한계에 봉착해 있다고 지적했다.

윤지관 교수에 따르면, 정원감축을 매개로 한 구조개혁 정책은 참여정부로부터 시작되었다, 참여정부는 국립대학의 통합을 통한 정원 15% 감축을 목표로 하였고 대형 사립대학의 구조조정에 재정지원하는 방식으로 이루어졌으나 만 오천 명 정도의 정원 삭감에 그쳤다. 이에 “지난 이명박 정부는 좀 더 직접적인 구조조정 정책을 시행하여 평가를 통해 하위 15퍼센트 대학을 재정지원제한대학으로 분류하고 3단계 과정을 거쳐 부실사학을 퇴출시키는 정책을 폈다”는 것이 윤 교수의 설명이다.

그런데 이명박 정부의 ‘부실대학 퇴출 정책’은 “학생충원률과 취업률을 중심적인 지표로 하여 대학들을 생존을 건 상호경쟁으로 몰아넣었으며 실제적으로 정원 조정은 미미한 반면 각 대학마다 지표상승을 위한 편법이 판을 치게 만들었고 취업률이 대학운영의 핵심과제가 되면서 대학이념의 심각한 훼손을 야기하였다”는 것이 윤지관 교수의 비판이다.

이에 박근혜 정부의 경우 “학생충원율과 취업률의 반영률을 각각 5프로씩 줄이고 인문 예술계에는 취업률 지표를 제외하는 방침”을 세웠으며, “문민정부 이후 유지되던 대학설립준칙주의를 폐지하고 지표 상 경쟁력이 떨어져 주된 퇴출대상이 되고 있는 지방대 육성을 신정부의 중요정책으로 부각”시키는 등 보완책을 제시했다. 이는 기존의 획일적인 방식에선 진일보한 것이나 근본적으로는 ‘부실대학 퇴출’ 정책을 이어가고 있으며 한국 대학의 구조적 병폐에 대한 문제의식과 대응책이 미약하다는 점에서 큰 한계를 지닌다는 것이 윤지관 교수의 설명이다.

윤지관 교수는 한국 대학의 구조적 병폐의 두 가지로 대학들이 전국적으로 철저하게 서열화되어 있다는 것과 사립대학의 과도한 팽창을 꼽았다. 윤지관 교수는 이에 대한 문제의식을 가진다면, 퇴출대학이 발생하더라도 교수 및 교직원과 학생들의 권리를 배려해야 하는 만큼 퇴출대학들을 공영화 해야 할 것이라고 주장했다. 공영화의 방식으로는 국공립대 전환, 국공립대 편입, 공영형 사립대로 바꾸는 등의 대안이 있을 것이다. 이 경우 교수 일인당 학생숫자가 줄어들 수밖에 없어 대학교육의 질이 높아지는 결과가 나타날 거라는 것이다.

또 윤지관 교수는 지방대의 전멸을 막기 위해 지역별 축소 비율을 배려하고, 특성화 실시 정도를 정원축소와 연관하는 것을 전국적으로 시행해야 개혁을 유도할 수 있다고 주장했다. 윤 교수는 연구중심대학과 교육중심대학으로 이루어진 일반대와 취업중심의 전문대의 구별을 유지하고, 수도권 주요 대학들을 학부 정원을 줄이고 대학원 중심으로 가는 연구중심대학으로 전환할 때에야 한국 대학의 구조적 병폐를 줄여 나가는 쪽으로 정원축소가 가능할 것이라고 주장했다.

토론자들 역시 대체로 윤지관 교수의 발제의 연상선상에서 박근혜 정부의 대학 구조개혁 정책에 대한 비판적 시선을 드러냈다. 이화여대 철학과 김혜숙 교수는 “대학의 기능은 크게 보아 연구와 교육, 사회봉사인데 이중 앞의 두 개는 변화하는 시대에 맞춰 크게 변화할 필요가 있다”고 지적했다. 그러면서 김혜숙 교수는 “문제가 되는 건 이런 논의에서 ‘아래로부터의 변화’를 모색하자는 얘기가 나오지 않는다는 것이다. 한국 사립대의 큰 문제점은 전근대적 거버넌스를 지녔다는 것이다. 대학사회를 민주적 거버넌스가 실행되는 곳으로 바꾸어 나가야 한다”고 주장했다.

대구대 교수회 의장 김재훈 교수의 경우 정원을 줄이는 것과 대학의 숫자를 줄이는 것은 다른 문제란 사실을 지적했다. 김재훈 교수는 “인구 백만명 당 대학의 수가 한국이 6.98개인데 반해 미국은 13.5개이다. 한국의 대학 숫자가 미국의 절반밖에 되지 않는다“라고 설명했다.

김재훈 교수는 현행 구조개혁 방안에선 소규모 대학이 사라지고 대규모 대학의 비중이 높아질 거라는 사실에 주목했다. 김 교수에 따르면 “향후 1,000명 미만 소규모 대학의 입학정원 비율은 2013년 현재 9.5%에서 7.9%로 더욱 감소하는 반면 4,000명 이상 대규모 대학의 비율은 15.6%에서 20.1%까지 늘어날 전망이다”라는 것이다.

김재훈 교수는 “(오히려) 서울 소재 대학을 지방으로 이전해서 정원을 감축하면서 기숙 대학 형태로 운영하는 경우 지원을 할 필요가 있다. 기숙 대학 형식은 인격 도야와 교육 강화의 두 가지 효과를 동시에 거둘 수 있을 것”이라고 설명했다.

또 김재훈 교수는 대학을 줄여나가는 문제에 대해선 부정비리대학에 대한 퇴출에 좀 더 주의를 기울여야 할 거라고 주문했다. “부정비리대학은 대부분 교비횡령 등 재정비리를 기본으로 하면서 족벌경영･인사비리･교권탄압 등의 비리를 겸함으로써 2중 3중의 비리를 자행하고 있다”는 것이 김재훈 교수의 설명이다.

김재훈 교수는 비리사학은 퇴출시키되 기본적으로 대학교육에 대한 정부 부담은 다른 OECD 국가들처럼 증가시킬 필요가 있다고 주문했다. 그러면서 김 교수는 “그 재원 마련 만큼은 기업 부문에서 담당해야 한다”라며 기업의 책임을 주장했다. 김재훈 교수는 “대학 졸업생의 가장 큰 수요자는 기업 부문이다. 대학교육의 최대 수혜자가 기업 부문이란 얘기이다. 이런 상황임에도 불구하고 우리나라 기업들은 대학 교육의 질(output)에 대해 불평만 했지 교육비용(input)에 대해서는 전혀 부담하지 않아 왔다”라고 비판했다. 김 교수는 기업들에게 고등교육비 관련 특별 보과세를 고려해야 할 것이라고 주장했다.

동의대 교수협회장인 박순준 교수의 경우 “정부가 지방대학 육성방안 못지 않게 수도권 대규모 대학들의 선도적인 정원조정을 어떻게 유도할 것인가를 국가균형발전의 종합적인 시각에서 고민해야 한다”고 지적했다. 정부는 최근의 <지방대학 육성방안>을 통해 지방대학에 매년 800억을 추가 지원하여 지방대학의 특성화를 촉진하고 동시에 대학 내부의 구조조정을 유도하겠다고 발표한 바 있다.

그러나 박순준 교수는 이런 정책이 시행될 경우 “특성화 사업에 선정된 대학은 내부적으로 특성화에서 배제된 학과나 전공들을 위축시킬 우려가 크고, 특성화 사업에 선정되지 못한 대학은 5등급의 하단으로 전락하여 대폭적인 정원감축의 범주에 포함될 가능성이 더욱 높아질 것”이라고 전망했다.

이에 박순준 교수는 “재정 지원을 한시적으로 먼저 제공하면서 대학지배구조의 전환을 유도하는 방향으로 정책을 추진해야 할 것”을 제안했다. 즉 “지금처럼 대학 자체를 평가하여 퇴출 여부를 결정하는 정책으로부터 대학에 대한 재단의 경영책임성과 공공성 및 투명성을 평가하는 데 초점을 맞춰 퇴출 여부를 결정하는 방향으로 정책을 전환해야 한다는 것”이다.

박순준 교수는 그 구체적인 방책으로 첫째, 대학경영 책임성을 강화하는 제도적 장치들을 마련하도록 유도할 것, 둘째, 사립학교법의 대학평의원회를 심의기구에서 심의 의결기구로 다시 승격시켜 대학경영에 대한 구성원의 감시 기능을 강화할 것, 셋째, 지방 사립대학에 대한 재정적인 선지원을 전제로, 대학들이 구조조정의 원칙을 수립하고 대학교육의 본질에 충실한 정책을 구성원과 함께 입안하는 (가칭)학사조정기구를 설치 운영하도록 해야 할 것 등을 주문했다.

방송대 법학과 임재훙 교수 역시 <사립대학 구조개선에 관한 법률>을 제정하여 고등교육의 공적 성격을 강화하는 수단을 규정해야 한다고 주장했다. 임재홍 교수는 그 법안의 내용을 첫째, 사립대학의 자율적 구조개선에 의한 국･공립화 방안, 둘째, 정부책임형 사립대학의 지정과 규율을 위한 내용, 셋째, 사립대학과 국공립대학간에도 인수합병이 가능하도록 규정, 넷째, 비리사학의 처리방안으로서 국･공립화 혹은 정부책임형 사립대학으로의 전환 규정 등으로 구성해야 한다고 제안했다.

임재홍 교수가 사용하는 정부책임형 사립대학(Government-dependent private higher education institutions)이란 개념은 OECD의 것으로 정부기관으로부터 재원의 50%이상을 제공받는 사립대학을 말한다. 그렇지 않은 사립대학은 정부독립형 사립대학이라 부른다. 이는 윤지관 교수가 설명한 공영형 사립대학과 비슷한 개념이라고 볼 수 있다.

민교협 공동대표인 성공회대 조희연 교수의 경우 민교협에서 주장해온 대학통합네트워크형 대학체제 재편안을 소개하면서 박근혜 정부의 구조개혁안이 대학의 공공성에 대한 관점이 부재하다고 비판했다. 또 조희연 교수는 이 정책이 특권화된 국립대와 거대 사립대의 생존을 기본전제로 입안되고 시행되는 것일 수밖에 없닥도 전망했다.

한편 <중앙일보> 강홍준 논설위원은 정성평가의 요소를 넣은 취지는 이해하나 이것으로 대학들에게 정원감축의 필요성을 설득할 수 있을 것인가에 대해선 회의적이라고 지적했다. 정량평가와 달리 정성평가는 이의제기를 막기 힘들다는 지적이었다.

대학구조개혁 문제는 국공립대와 사립대, 수도권 소재대와 지방대, 일반대와 전문대, 대학 당국과 교수 등 교직원 그리고 학생 간의 이해관계가 첨예하게 맞물려 있다. 이런 사안에 대해 추구해야 할 가치를 분명히 하면서도 이해당사자들을 설득하거나 강제할 수 있는 정책방안을 구하기는 쉽지가 않다.

이 토론회는 박근혜 정부가 이 문제에 대해 적당한 절충안을 제시해서는 당면문제를 해결해 나가기 어려울 것임을 시사하는 것이었다고 평가할 수 있다. 정부 당국은 대학교육의 문제를 지적하는 목소리에 좀 더 귀를 기울여야 할 것이다. 정원을 줄이는 것만이 목적이라면 차라리 지방대를 고사시키지 말고 각 대학별로 일률적으로 정원을 줄이게 하고 개혁의 가능성을 미래로 보내는 것이 나을 것이기 때문이다.